Vilket skydd har kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer?

Vi får ofta frågan vad man kan göra för att få politikerna att ta sitt ansvar för att skydda kulturhistoriskt värdefulla byggnader från rivning och förvanskning. Det enkla svaret är att dessa byggnader och miljöer redan har ett starkt skydd i lagen. Problemet är att politikerna i byggnadsnämnderna gång på gång fattar beslut som bryter mot lagen.

Alltför många politiker verkar tyvärr sakna både kunskap, kompetens och intresse för inte bara vårt kulturarv utan även våra lagar. Men både plan- och bygglagen, miljöbalken och kulturmiljölagen är tydliga vad gäller skydd av värdefulla historiska byggnader och miljöer.

I mark- och miljööverdomstolens domar gällande byggnader som är särskilt värdefulla, väger oftast det allmänna intresset av att skydda byggnader mot förvanskning eller rivning tyngre, än fastighetsägarens intresse av att ändra eller riva en byggnad.

Hos kommunerna är det oftast tvärtom. De verkar vara helt i händerna på byggbolagen som bara har kortsiktig vinstmaximering för ögonen. Även om vanliga medborgare blir medvetna om vad som håller på att hända, verkar det inte finnas någonting att göra för att stoppa rivningen eller förvanskningen. De som kan överklaga ett beslut om bygg- eller rivningslov är i de flesta fall bara rågrannar (grannar vars tomt gränsar direkt till den tomt ansökan gäller). Om någon annan överklagar, avvisas överklagandet av Länsstyrelsen. Därför är det sällan dessa ärenden kommer upp i mark- och miljööverdomstolen.

Det vi som privatpersoner eller organisationer kan göra är att anmäla kommunens felaktiga handläggning av ärendet till Justitieombudsmannen (JO).

Ofta läser vi också att fastigheter står utan tillsyn i många år och att de till sist är i så dåligt skick att de måste rivas. Om en fastighetsägare medvetet eller omedveten låter en fastighet förfalla, är det kommunens skyldighet att ta kontakt med fastighetsägaren, påtala bristerna och utfärda ett åtgärdsföreläggande. Om bristerna inte åtgärdas, kan ett nytt föreläggande förenas med löpande vite (vite är ett verkställighetsmedel, ett penningbelopp som ska betalas om ett föreläggande inte följs).

En tjänsteman på kommunen har ansvar för beslut i samband med myndighetsutövning och kan därmed bli föremål för disciplinåtgärder, avsked eller rättsliga påföljder vid förseelser. Brottsbalkens 20 kapitel om tjänstefel reglerar ansvaret. Varför går våra politiker fria när de gång på gång fattar beslut som bryter mot lagen?

Vilket ansvar har kommunerna?

Plan- och bygglagen (PBL) tydliggör kommunens och statens tillsynsroll. Kommunen är den myndighet som bedriver aktiv tillsyn. Länsstyrelsen och Boverket ger vägledning i kommunernas tillsynsarbete när det gäller tillämpningen av lagen. Länsstyrelsens tillsyn är begränsad till att pröva kommunernas antagande av detaljplan eller områdesbestämmelser. Klagomål på kommunens handläggning av ärenden kan endast ske genom överklagande av beslut i ärendet eller genom en anmälan till Justitieombudsmannen (JO).

Byggnadsnämnden ansvarar för tillsynen över att byggherren eller fastighetsägaren fullgör sina skyldigheter enligt plan- och bygglagen och anslutande föreskrifter. Kommunen ansvarar även för att agera i tillsynsärenden genom ingripanden och påföljder.

Vad säger lagen?

Först ska vi se vad mark- och miljööverdomstolen (MÖD) anser är en särskilt värdefull byggnad. I de flesta domar för MÖD inget självständigt resonemang om varför en byggnad ska anses vara en sådan särskilt värdefull byggnad som avses i 8 kap 13 § plan- och bygglagen. I stället hänvisar domstolen till att frågan får anses vara utredd genom utpekande i översiktsplan, detaljplan, kulturmiljöprogram, bevarandeprogram eller andra typer av underlagsmaterial eller genom yttrande från personer eller institutioner (byggnadsantikvarie, riksantikvarieämbetet etcetera) som bedöms ha en kompetens inom området.

Att i en planbestämmelse eller ett kulturmiljöprogram peka ut en byggnad eller ett bebyggelseområde som särskilt värdefullt innebär formellt sett inget utökat skydd. Lagen utgår från bebyggelsens värden och är generellt gällande. Det kan därför hävdas utan att det finns inskrivet i varken detaljplan eller kulturmiljöprogram. Ett utpekande i en plan eller kulturmiljöprogram underlättar dock en kommande bygg- eller rivningslovsprövning då frågan om byggnaden omfattas av bestämmelserna i 8 kap. PBL då redan har avgjorts och inte kan bli föremål för någon överprövning. Ett utpekande i detaljplan kan också underlätta bedömningen av en byggnads värden i ett större sammanhang, samtidigt som det är en väsentlig upplysning till fastighetsägaren.

Plan- och bygglagen

Plan- och bygglagen 2 kap 1 § Allmänna och enskilda intressen

Vid prövningen av frågor enligt denna lag ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen.

Kommentar: Allmänna intressen är bland annat natur- och kulturaspekter, utformningen av bebyggelse samt vissa bestämmelser i miljöbalken. De enskilda intressena är inte specificerade i lagen utan de uppkommer först när någon enskild blir berörd av kommunens planläggning eller lovbeslut (oftast fastighetsägare eller byggherre). Av miljöbalken 3 kap 6 § framgår att allmänna intressen enligt plan- och bygglagen är mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt som har betydelse med hänsyn till naturvärden, kulturvärden eller friluftslivet.

Även miljöbalkens bestämmelser i fjärde kapitlet som gäller för vissa områden i landet, innebär sådana allmänna intressen. Dessa geografiskt angivna områden är i sin helhet av riksintresse beroende på de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Exempelvis är olika typer av grönområden grundläggande komponenter i en ändamålsenlig struktur. Som nämns ovan väger oftast det allmänna intresset av att skydda kulturhistoriskt värdefulla byggnader mot förvanskning eller rivning tyngre, än fastighetsägarens intresse av att ändra eller riva en byggnad i mark- och miljööverdomstolens domar.

Plan- och bygglagen 8 kap. 13 § Förbud mot förvanskning

En byggnad, allmän plats eller bebyggelseområde som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt får inte förvanskas.

Kommentar: Här nedan finns ett antal skäl som mark- och miljööverdomstolen har anfört för att en åtgärd ska anses medföra en förvanskning enligt 8 kap. 13 § PBL:

  • Åtgärden ger ett dominerande uttryck och avviker från det enhetliga intryck som bebyggelsen har. (MÖD 2016-04 22 mål nr P 9239-15)
  • Ett för byggnaden väsentligt karaktärsdrag har försvunnit. (MÖD 2016-04-04 mål nr P 6409-15 och MÖD 2017-10-19 mål nr P 3752-16).
  • Även om åtgärderna är begränsade så förändrar de på ett betydande sätt byggnadens utformning och uttryck. (MÖD 2015-12-29 mål nr P 2287-15)
  • Åtgärden medför ett främmande inslag för taklandskapet och byggnadens arkitektur. (MÖD 2014-09-23 mål nr P 2767-14)
  • Åtgärden skapar en volym som bryter den strama och karaktärsgivande fasaden. (MÖD 2017-10-19 mål nr P 784-17)
  • Att en åtgärd kan medföra en förvanskning även om den endast har en begränsad synlighet framgår av några olika avgöranden. (MÖD 2016-04-04 mål nr P 6409-15 och MÖD 2015-12-29 mål nr P 2287-15)

Domarna i sin helhet kan du ta del av här: Avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen 

Hamnkontoret “Tornhuset” i Malmö från 1910 med den groteska tillbyggnaden “Urbana hängsel”

Det borde alltså inte vara möjligt att få bygglov för moderna tillbyggnader eller påbyggnader på äldre byggnader eller moderna infills bland äldre bebyggelse om kommunerna gjort samma strikta bedömning som mark- och miljööverdomstolen. Vilket de ska göra. Domar från MÖD ska vara vägledande i liknande ärenden och är prejudicerande (se nedan).

Plan- och bygglagen 8 kap. 14 § Underhåll och varsamhet

Ett byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och tekniska egenskaper i huvudsak bevaras. Underhållet ska anpassas till omgivningens karaktär och byggnadsverkets värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt. Om byggnadsverket är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, ska det underhållas så att de särskilda värdena bevaras.

Kommentar: Om kommunen sköter sin tillsyn ska en fastighetsägare inte kunna låta en fastighet förfalla år efter år för att sen påstå att den är så skadad så den måste rivas.

Som privatperson eller organisation kan man göra en anmälan om ovårdad fastighet till kommunen. Byggnadsnämnden är skyldig att pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse i plan- och bygglagen eller föreskrifter, domar eller andra beslut som har meddelats med stöd av lagen. Man kan göra en anonym anmälan men om man uppger namn och kontaktuppgifter hålls man informerad i ärendet. Om ärendet avskrivs ska man även få hem avskrivningsbeslutet och kunna överklaga kommunens beslut.

Läs Länsstyrelsens beskrivning av vad som är ovårdad byggnad och tomt: Är tomten eller byggnaden ovårdad?

Plan- och bygglagen 8 kap. 17 § Underhåll och varsamhet

Ändring av en byggnad och flyttning av en byggnad ska utföras varsamt så att man tar hänsyn till byggnadens karaktärsdrag och tar till vara byggnadens tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden.

Plan- och bygglagen 9 kap. 34 § Förutsättningar för rivningslov

Rivningslov ska ges för en åtgärd som avser en byggnad eller byggnadsdel som inte omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser eller bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.

Kommentar: Det finns inte något krav på att byggnader måste vara skyddade som byggnadsminnen eller i detaljplan för att kunna åtnjuta skydd enligt bestämmelserna i 9 kap. 34 §. Det räcker med att byggnaden bedöms vara skyddsvärd ur historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Genom att införa planbestämmelser om rivningsförbud kan dock kommunen underlätta sitt arbete genom att frågan avgjorts innan den aktualiseras av andra skäl.

Plan- och bygglagen 11 kap. 18 § Förelägganden om underhållsutredning

Om det brister i underhållet av ett byggnadsverk, får byggnadsnämnden uppdra åt en sakkunnig att utreda behovet av underhållsåtgärder.

Plan- och bygglagen 11 kap. 19 § Åtgärdsförelägganden

Om en fastighetsägare låter bli att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en skyldighet enligt denna lag eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, får byggnadsnämnden förelägga denne att inom en viss tid vidta åtgärden. Föreläggandet får förenas med vite.

Kommentar: I dessa sista två paragrafer har kommunen det lagstöd som behövs för att tvinga en fastighetsägare att underhålla sin fastighet. Om inte föreläggandet följs, kan det förenas med löpande vite (lämpligen ett vitesbelopp som ökar i ett nytt föreläggande t.ex. var tredje månad tills det bristande underhållet åtgärdas).

Miljöbalken 3-4 kap

Områden som på grund av sina speciella förutsättningar är av nationellt intresse kan pekas ut som riksintressen. Det finns många olika områden med riksintressen men det som gäller byggnader och bebyggelseområden är riksintresse för kulturmiljövård. Den myndighet som fattar beslut om riksintresse för kulturmiljövården är Riksantikvarieämbetet.

Kommentar: Snart kan skyddet för vårt kulturarv komma att urholkas. I mitten av april i år (2018) behandlade riksdagen ett antal motioner där flera partier föreslog att riksintresset skulle begränsas. Moderaterna gick till och med så långt att de vill att bostadsbyggandet upphöjs till riksintresse, medan kulturmiljön tas bort från listan. Riksdagen avslog samtliga motioner med hänvisning till pågående utredning, men nu är risken stor att kulturmiljön förlorar sitt huvudsakliga skydd.

Kulturmiljölagen (f.d. Kulturminneslagen)

Kulturmiljölagens syfte är att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer tillgång till en mångfald av kulturmiljöer. Ansvaret för kulturmiljön delas av alla.

Enligt Kulturmiljölagens lydelse har länsstyrelserna ansvar för kulturmiljöarbetet i länet, medan Riksantikvarieämbetet har överinseende över kulturmiljöarbetet i landet.

Nya nationella mål för kulturmiljöarbetet gäller från den 1 januari 2014. Målen ska styra de statliga insatserna på kulturmiljöområdet. De ska även kunna inspirera och vägleda politiken i kommuner och landsting. Det statliga kulturmiljöarbetet ska främja:

    • ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas,
    • människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och möjlighet att förstå och ta ansvar för kulturmiljön,
    • ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap, bildning och upplevelser,´
    • en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen.

Tolkning av plan- och bygglagstiftningen

För att kunna tillämpa plan- och bygglagstiftningen räcker det inte alltid att enbart läsa lagtexten. Som hjälp för att tolka lagen finns olika rättskällor. Exempel på rättskällor är lagar och andra författningar, förarbeten och rättspraxis.

Rättspraxis

En viktig källa till kunskap om rättsregler är domstolarnas och myndigheternas domar och beslut, så kallad rättspraxis. De domar eller beslut som kan vara vägledande för kommande avgöranden kallas prejudikat. Rättspraxis är inte juridiskt bindande, men normalt så följer underinstanserna de högre instansernas avgöranden av rättsfrågor.

Domar och beslut från underinstanserna, det vill säga från länsstyrelserna eller någon av de fem mark- och miljödomstolarna, har betydligt lägre värde än domar från överinstanserna. Störst tyngd har de domar och beslut som fattats av högsta instans. För plan- och bygglagen är detta domar från mark- och miljööverdomstolen samt i vissa fall Högsta Domstolen. Nyare prejudikat upphäver i de flesta fall äldre prejudikat.

Mark- och miljööverdomstolen vid Svea hovrätt har till uppgift att handlägga alla överklagade avgöranden från landets fem mark- och miljödomstolar. Dessa domstolar är en del av tingsrätterna i Nacka, Umeå, Vänersborg, Växjö och Östersund. Mark- och miljööverdomstolen är bland annat överinstans i plan- och byggrättsliga mål såsom mål om detaljplaner, bygglov och rivningslov.